Концепция НПС

Развитие платежной индустрии России, обеспечение ее высокой конкурентоспособности, формирование благоприятного инвестиционного климата, в том числе посредством развития инновационных технологий и создания основ для экспорта платежных услуг при обеспечении необходимого уровня контроля за осуществлением платежей, низких издержек и максимальной доступности платежных услуг и инструментов, обеспечение востребованности квалифицированного персонала платежной индустрией России.

2.1. Платежная индустрия связана со всеми отраслями производства, торговли, выполнения работ и оказания услуг, высокий уровень ее развития способствует повышению оборачиваемости денежных средств и соответственно ускорению и развитию всех экономических отношений, обеспечивает финансово-информационную связь между хозяйствующими субъектами, физическими лицами, государством. Это с одной стороны, формирует устойчивый спрос на платежные инновации, с другой – привлекает особое внимание государства к возможностям и рискам платежной индустрии.

2.2. В России уже достаточно длительное время развиваются в регулируемом поле основные платежные инструменты (инструменты доступа — электронные средства платежа (ЭСП), включая платежные карты, в т.ч. предоплаченные), каналы доступа (POS-терминалы, банкоматы, интернет-эквайринг, мобильный и интернет — банкинг) и институты (кредитные организации, процессинговые центры, платежные и иные агенты, операторы связи, в том числе почтовой). Это позволяет на основе накопленного опыта вырабатывать наиболее сбалансированные решения с точки зрения государства, провайдеров услуг и их пользователей.

2.3. Принятие законодательства о НПС, утверждение Банком России 15.03.2013 Стратегии развития национальной платежной системы (далее – Стратегия развития НПС) и последовавшее на их основе построение централизованной инфраструктуры платежных услуг – Национальной системы платежных карт (НСПК), стратегия развития которой утверждена Решением Наблюдательного совета АО «НСПК» от 6.02.2015 (далее – Стратегия развития НСПК), сформировали базисные условия для развития в России инновационных платежных инструментов и услуг.

2.4. Запрос на удаленное взаимодействие с клиентами посредством различных каналов порождает высокие требования к платежным технологиям, которые также должны обеспечивать эффективные и безопасные возможности такого взаимодействия.

2.5. Место России в мире требует большего полагания на внутренние ресурсы во всех областях, включая платежную индустрию. Между тем, даже относительная независимость в этой сфере невозможна без наращивания внутренних компетенций по оказанию платежных и связанных с ними услуг на основе использования огромного кадрового и интеллектуального потенциала России и их реализации в востребованных рынком и государством инновациях в платежной и смежных индустриях (информационные технологии, системы защиты информации и т.п.).

2.6. Проводимая в России реформа гражданского законодательства, а также неурегулированность или, наоборот, чрезмерная зарегулированность ряда вопросов функционирования платежных институтов, инструментов и каналов делает наиболее актуальным вопрос сбалансированного регулирования всех отношений в платежной сфере на законодательном и подзаконном уровнях как целостной отрасли, а в ряде случаев о рамочном регулировании по ряду быстро или непредсказуемо развивающихся направлений, которые зачастую являются драйверами инновационного развития.

3.1. Предложить инструменты, организационно — правовые механизмы, позволяющие обеспечить сбалансированность мер по снижению издержек экономики России на осуществление мероприятий по контролю за фискальной дисциплиной и мероприятий по ПОД/ФТ и качества, эффективности соответствующих мер (далее – совершенствование контрольной функции платежной индустрии).

3.2. Предложить инструменты, организационно-правовые механизмы, направленные на снижение издержек оказания платежных услуг (не связанных с контрольной функцией платежной индустрии) путем снижения рисков провайдеров и пользователей платежных услуг (далее – снижение внутренних издержек провайдеров платежных услуг).

3.3. Предложить инструменты, организационно — правовые механизмы, позволяющие обеспечить доступ к платежным инструментам и инфраструктуре безналичных расчетов в потенциально неограниченных случаях и (или) потенциально неограниченному кругу поставщиков товаров, работ, услуг и их потребителям (далее – повышение доступности платежной инфраструктуры и инструментов безналичных расчетов).

3.4. Предложить меры, направленные на обеспечение комплексного, скоординированного и сбалансированного регулирования по всем направлениям развития платежной индустрии как на уровне кодифицированного законодательства (ГК РФ), а также законодательства о НПС, так и на уровне подзаконного регулирования и стандартов и между указанными уровнями (далее – обеспечение комплексности и сбалансированности регулирования в платежной индустрии).

4.1. Обеспечение баланса интересов государства, провайдеров услуг и их пользователей в платежной сфере;

4.2. Обеспечение равного доступа к платежной инфраструктуре всех участников платежной индустрии;

4.3. Создание условий для снижения себестоимости платежных услуг и стоимости их для потребителей;

4.4. Создание условий для снижения рисков как для платежной индустрии, так и для пользователей платежных услуг;

4.5. Обеспечение достаточного (без пробелов, но и без зарегулированности) и правового регулирования отношений в платежной индустрии, исключающего двойное толкование.

5.1. В части совершенствования контрольной функции платежной индустрии

Движение денежных средств является важным ресурсом для сбора и обобщения информации о деятельности субъектов платежа (как для бизнеса, так и для государственных органов). В связи с этим, с одной стороны, постоянно возрастают потребности использования информационной функции денежных переводов, но, с другой, — без создания условий для управления регуляторной нагрузкой на субъектов платежной индустрии возложение на указанную индустрию огромного числа функций, прямо не связанных с качеством оказания платежных услуг, не только препятствует ее развитию, но и, в конечном счете, препятствует полноценному использованию указанного свойства денег. Без обеспечения полной автоматизации обработки платежной информации и без создания условий для максимально возможного отказа от наличных расчетов анализ платежной информации является крайне трудоемким.

В частности, имеющие первостепенное значение для стабильности банковской, платежной, да и в целом финансовой системы страны, требования (например, требования ПОД/ФТ, банковского регулирования и надзора, налогового контроля и т.п.), являются значимым препятствием для развития многих современных платежных механизмов и инструментов. Эти требования не позволяют развивать данные механизмы и инструменты без внесения изменений в законодательство и(или) нормативные акты Банка России, нормы которых зачастую не успевают за инновационными решениями.

В результате, платежная индустрия не может предлагать достаточное количество инструментов и механизмов, которые своим удобством и доступностью способствовали бы миграции потребителей из наличной формы расчетов в безналичную, делая тем самым более эффективной реализацию информационной функции денег. Таким образом, контрольно — охранительными требованиями регулирования в России фактически создаются препятствия для выполнения задач, которые стоят перед государством при установлении указанных выше требований.
Выработка сбалансированной регуляторной политики, в том числе на законодательном уровне, находится полностью в русле решений, принимаемых в настоящее время в России на государственном уровне.

В частности, согласно п. 7 (б) Стратегии НПС, принципом реализации этой стратегии является соразмерность регулирования, надзора и наблюдения в НПС рискам, присущим деятельности субъектов НПС и связанным с нарушением бесперебойности функционирования платежных систем, ухудшением качества, снижением безопасности оказания платежных услуг, легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, и финансированием терроризма.

5.1.1. В части требований ПОД/ФТ
Контроль в целях ПОД/ФТ основан на сборе и анализе информации при проведении расчетов. В связи с этим необходимо, с одной стороны, обеспечить необходимое качество осуществляемых мер по ПОД/ФТ, с другой, — создать условия для снижения издержек субъектов и экономики в целом от реализации соответствующих мер.

Реализация Концепции в части мероприятий по ПОД/ФТ обусловлена рядом объективных факторов, характеризующих современный уровень развития системы ПОД/ФТ в России, и основана на следующем:

1. В состав субъектов, осуществляющих идентификацию и меры по ПОД/ФТ, уже включено большое количество субъектов, осуществляющих операции с денежными средствами и иным имуществом;
2. Качество осуществления идентификации и мер по ПОД/ФТ основными субъектами улучшается (в том числе, вследствие риска отзыва лицензии в связи с нарушениями, связанными с ПОД/ФТ);
3. Законодательство РФ и принципы ФАТФ, а также практика ряда ключевых государств-членов ФАТФ указывает на возможность развития в России более широкого круга инструментов и организационно-правовых механизмов для проведения мероприятий по ПОД/ФТ.

Таким образом, мероприятия, проводимые государством и отдельными организациями, осуществляющими меры по ПОД/ФТ, позволяют говорить о формировании в России достаточно защищенного периметра ПОД/ФТ, то есть совокупности субъектов, проводящих мероприятия по ПОД/ФТ, без участия которых не может осуществляться никакая значимая деятельность в России (далее – защищенный периметр ПОД/ФТ).

Основным свойством защищенного периметра ПОД/ФТ является то, что можно по цепочке операций установить отправителя, получателя денежных средств (или иного имущества) и их бенефициаров, даже если отдельные элементы этого периметра не будут осуществлять весь спектр мероприятий по ПОД/ФТ. То есть предлагается для целей ПОД/ФТ начать использовать не столько более широкую идентификацию лица, сколько установленный в рамках защищенного периметра ПОД/ФТ идентификатор и проверку полномочий по его использованию (в том числе, возможно, на основе блокчейн — технологий).

Затраты на фактическое формирование и поддержание защищенного периметра ПОД/ФТ достаточно велики уже в настоящее время, но его потенциал не используется в полной мере. В частности, субъекты защищенного периметра ПОД/ФТ не могут компенсировать свои затраты на выстраивание соответствующей инфраструктуры и процессов за счет оказания дополнительных услуг другим участникам рынка, нуждающимся в проведении мер по ПОД/ФТ в отношении тех же клиентов (проведение идентификации одним уполномоченным субъектом с использованием этих данных другими субъектами). В результате одни и те же действия дублируются разными субъектами ПОД/ФТ, что существенно увеличивает затраты и снижает эффективность российской экономики по сравнению с экономиками других стран-членов ФАТФ.

Необходимость учета указанных факторов нашла отражение и в Стратегии НПС, в которой подчеркивается принцип соразмерности регулирования, надзора и наблюдения в НПС (п. 7(б)).

Что касается Стратегии НСПК, то она также не осталась в стороне от этой темы и отнесла к перспективным продуктам и сервисам использование современных способов аутентификации пользователей платежных карт (п.18,а)

Предлагается в рамках данного блока выделить следующие направления.

5.1.1.1. Развитие единого идентификатора
Одними из ключевых препятствий для развития платежной индустрии являются ограничения в организации двустороннего и многостороннего взаимодействия между участниками рынка при оказании услуг конечному потребителю.

Ограничения связаны, прежде всего, с тем, что клиент, принятый на обслуживание одним участником рынка, системами обработки информации воспринимается как другое (новое) лицо при его обслуживании другим участником рынка. В результате крайне затруднительными или практически невозможными без сложных организационных действий (например, создание платежной системы) становятся координация и увязка действий, осуществляемых разными участниками рынка в отношении одного лица. Без такой увязки, реализуемой без непосредственного участия клиентов и независимо от того, какой участник рынка обслуживает клиента, невозможна реализация большого числа современных сервисов, например систем автоматического выставления и оплаты счетов.

Организация необходимого взаимодействия может осуществляться путем:

1. Определения на уровне закона и нормативного акта порядка осуществления такого взаимодействия. К минусам данного подхода можно отнести высокие регуляторные издержки и негибкость структуры взаимодействия (ее настройка будет невозможна без участия законодателя и (или)регулятора).
2. Разработки и внедрения соответствующих стандартов. Этот подход более гибкий, но в российских условиях без присоединения к стандартам крупных участников рынка, включая платежную систему Банка России, данный подход не сработает.

В связи с этим предлагается совместить оба похода и решать описанную выше задачу через стандартизацию, сделав при этом ключевые стандарты обязательными для платежной системы Банка России, НСПК, значимых платежных систем и для значимых на рынке платежных услуг кредитных организаций. Остальные участники платежной индустрии смогут присоединиться к стандартам добровольно, фактически в качестве потребителей услуг защищенного периметра ПОД/ФТ.

Концепция исходит из того, что таким стандартом должен стать стандарт единого идентификатора. Единый идентификатор представляет собой код, обозначающий конечного потребителя, формирование и применение которого стандартизировано в деятельности всех субъектов финансового рынка и который обеспечивает связь проводимых операций с этим конечным потребителем.
В рамках Концепции единый идентификатор предполагается прежде всего как механизм, позволяющий повысить эффективность затрат российской экономики на осуществление мероприятий по ПОД/ФТ. Единый идентификатор позволит в полной мере использовать полагание на идентификацию, проведенную третьим лицом, без ухудшения качества мер по ПОД/ФТ и даст возможность крупным участникам рынка, на которых лежит основное бремя выполнения мер по ПОД/ФТ, предоставлять соответствующую идентификационную информацию другим участникам рынка, в том числе на возмездной основе.

При этом следует учитывать, что попытки использования в качестве единого идентификатора идентификаторов, применяемых для иных целей (ИНН, СНИЛС) на практике оказываются труднореализуемыми, поскольку субъекты, сопровождающие базы соответствующих идентификаторов, не заинтересованы в их использовании в платежных целях и в целях ПОД/ФТ, что отрицательно сказывается на качестве используемых баз, уровне и составе собираемой идентифицирующей информации.

Предлагается реализовать формирование баз единых идентификаторов на основе технологии блокчейн. Применение технологии блокчейн позволит присваивать единый идентификатор любыми участниками рынка, осуществившими идентификацию клиента и одновременно обеспечит неизменность, целостность соответствующей базы данных.
Понимая, что введение единого идентификатора потребует мобилизации ресурсов, прежде всего, платежной системы Банка России и Федерального казначейства России, а также крупнейших, в том числе государственных, банков, предлагается разработку соответствующих стандартов и их внедрение осуществить на основе федеральной государственной программы. Это обеспечит широкое привлечение не только исполнителей такой программы (Банк России, Федеральное казначейство России, банки), но и пользователей такого сервиса, что придаст необходимую динамику данному проекту.

Также для закрепления на законодательном уровне одной из конечных целей данного проекта предлагается прямо предусмотреть в Законе о ПОД/ФТ (№115-ФЗ) возможность полагания на идентификацию клиента, осуществленную другим лицом, при одновременном выполнении следующих условий:

при идентификации клиенту присвоен единый идентификатор в соответствии с утвержденным согласно законодательству Российской Федерации стандартом;

этот стандарт предусматривает порядок предоставления идентификационной информации, «привязанной» к единому идентификатору (в том числе на платной основе), а также порядок верификации использования единого идентификатора надлежащим лицом, идентифицированным при присвоении единого идентификатора (например, с использованием аналогов технологии 3d-secure, биометрический верификации и т.п.).

5.1.1.2. Использование электронных средств платежа (ЭСП) в качестве инструмента для идентификации и верификации

При заключении договора об использовании ЭСП клиент проходит все необходимые идентификационные процедуры. Соответственно, при использовании ЭСП клиент может считаться идентифицированным в рамках защищенного периметра ПОД/ФТ, если подтверждено, что ЭСП использовано именно тем лицом, которое прошло идентификацию при заключении договора об использовании ЭСП.

Предлагается предусмотреть этот механизм в Законе о ПОД/ФТ, установив, в частности, принцип, согласно которому операции, осуществляемые с использованием ЭСП, считаются осуществленными лицом, идентифицированным при заключении договора о предоставлении в пользование ЭСП, в том числе для целей доказывания вины в совершении преступлений или правонарушений. Это повысит ответственность при использовании ЭСП, доведя ее до уровня, аналогичного ответственности при использовании паспорта.

Верификацию использования ЭСП идентифицированным лицом можно осуществлять с использованием различных технологий (3d-secure, тестовый платеж, биометрия и др.), возможность использования которых также должна быть предусмотрена законодательно.
Эта мера может использоваться как временная, то есть до внедрения единого универсального идентификатора, а также может быть сохранена после введения единого универсального идентификатора для использования в отношении клиентов участников платежной индустрии, не присоединившихся к соответствующему стандарту.

5.1.1.3. Расширение и повышение качества работы защищенного периметра ПОД/ФТ (например, за счет развития системы осуществления мер по ПОД/ФТ через агентов, создания единых организационно-правовых механизмов контроля качества деятельности любых агентов ПОД/ФТ (СРО) и т.д.)

Действующее законодательство Российской Федерации уже более 5 лет предусматривает возможность привлечения агентов при принятии клиентов на обслуживание (банковских платежных агентов, платежных агентов). Вместе с тем, порядок осуществления действенного, а не формального контроля за осуществлением указанными агентами мер по ПОД/ФТ недостаточно регламентирован.

Это с одной стороны, создает неопределённость для участников рынка, привлекающих этих агентов, с другой, — создает недоверие к качеству фильтра, стоящего на основном «входе» в защищенный периметр ПОД/ФТ (сложно гарантировать на системном уровне качество принятия на обслуживание клиентов кредитными организациями, осуществляемое через агентов).

В связи с многообразием существующих на рынке практик, регламентация деятельности агентов и их взаимоотношений с принципалами на законодательном уровне или уровне подзаконных актов представляется малоперспективной. В подобных случаях в мировой практике применяются методы стандартизации, применяемые на основе саморегулирования.

В связи с изложенным предлагается установить требование, что кредитные организации или поставщики товаров, работ или услуг для принятия средств от клиентов (потребителей) могут привлекать агентов (далее – платежные посредники), являющихся членами аккредитованной Банком России саморегулируемой организации, имеющей стандарты осуществления мер по ПОД/ФТ своими участниками и обмена информацией, используемой для целей ПОД/ФТ между агентами и привлекшими их лицами (далее – СРО платежных посредников).

5.1.1.4. Развитие системы упрощенной идентификации (идентификации с использованием публичных баз данных)

В рамках данного направления предполагается расширение перечня случаев, в которых может применяться упрощенная идентификация, а также расширение состава публичных баз данных, используемых для идентификации и (или) возможностей доступа к ним более широкого круга субъектов ПОД/ФТ.

5.2. В части снижения внутренних издержек провайдеров платежных услуг

Внутренние издержки провайдеров платежных услуг практически полностью связаны с управлением рисками, которые возникают у них в связи с использованием потребителями инструментов, предлагаемых этими провайдерами или их агентами.

Управление рисками может осуществляться по разным направлениям:

1. Перераспределение ответственности между крупными провайдерами и их агентами за счет близости последних к конечным потребителям платежных услуг позволяет более гибко оценивать и управлять соответствующими рисками, следовательно, снижает издержки, увеличивая доступность платежных услуг и сервисов.
2. Повышение вовлеченности плательщика в процесс формирования информации для осуществления платежа в пользу получателя при использовании электронных средств платежа (инициирование перевода плательщиком) позволяет снижать риски при сохранении удобства использования ЭСП.
3. Использование эффективных механизмов противодействия мошенническим действиям.

Вопросы управления рисками в платежной индустрии отражены как в Стратегии НПС (см., например, п. 10,а), так и Стратегии НСПК (см. п 17, г), именно поэтому в Концепции рассматриваются в большей степени конкретные организационно-правовые механизмы снижения издержек платежных сервисов, связанные с перераспределением рисков.

5.2.1. Повышение вовлеченности плательщика в процесс формирования информации для осуществления платежа в пользу получателя при использовании электронных средств платежа (создание условий для развития кредитовых переводов, осуществляемых в торгово-сервисных предприятиях).

Значительные риски провайдеров платежных услуг связаны с отказом плательщиков от переводов, осуществленных при приобретении товаров, работ, услуг в торгово-сервисных предприятиях. Причем зачастую эти отказы, не являясь достаточно обоснованными, удовлетворяются с целью сохранения доверия к платежной системе, что отрицательно сказывается на процессах расширения использования безналичных расчетов.
Решение проблемы возможно за счет внедрения в практику кредитовых переводов, инициируемых плательщиком на основе информации, предаваемой торгово-сервисным предприятием в электронном виде ему или обслуживающему его банку, с получением подтверждения осуществления такого перевода сразу торгово-сервисным предприятием.

Необходимо провести анализ причин незначительного использования таких переводов на практике и на основе этого анализа выработать меры (в том числе нормативного правового регулирования) по расширению использования таких переводов.

5.2.2. Создание условий для использования счетов со специальным режимом с целью снижения рисков неполучения торгово-сервисными предприятиями денежных средств от платежных агентов и денежных средств, переводимых с использованием услуг банковских платежных агентов.

В настоящее время агенты, принимающие средства в пользу торгово-сервисных предприятий используют различные схемы для получения этих средств в свое распоряжение и их предоставления в распоряжение ТСП. Это не только создает риски для платежных систем и их участников, но и существенно снижает доверие потребителей к безналичным расчетам.
В связи с этим предлагается установить требование, что любые средства, принимаемые одним лицом, в пользу другого лица должны зачисляться на счета со специальным режимом (например, счета эскроу или номинальные счета), с отменой требования использования специальных счетов. Согласно п. 1 ст. 860.7 ГК РФ, по договору счета эскроу банк (эскроу-агент) открывает специальный счет эскроу для учета и блокирования денежных средств, полученных им от владельца счета (депонента) в целях их передачи другому лицу (бенефициару) при возникновении оснований, предусмотренных договором между банком, депонентом и бенефициаром.

При этом на законодательном уровне необходимо установить, что соответствующие договоры на прием денежных средств в пользу других лиц должны согласно ст. 860.8 ГК РФ предусматривать, что ни депонент (платежный посредник), ни бенефициар (ТСП) не вправе распоряжаться денежными средствами, находящимися на счете эскроу, до представления предусмотренного договором счета эскроу подтверждения предоставления бенефициаром товаров, работ, услуг плательщику. При этом в целях снижения нагрузки на участников платежной индустрии одновременно необходимо предусмотреть механизм стандартизации такого подтверждения.

5.2.3. Создание механизмов саморегулирования деятельности платежных агентов и банковских платежных агентов (платежных посредников) с целью снижения рисков недобросовестной практики со стороны данных провайдеров платежных услуг и обеспечения сбалансированного распределения рисков между кредитными организациями и привлекаемыми ими банковскими платежными агентами.

Кроме уже рассмотренного в Концепции вопроса соблюдения требований ПОД/ФТ при привлечении агентов (платежных посредников) для приема средств от плательщиков в практике осуществления ими своей деятельности существуют также другие риски, которые снижают доверие общества и государства к этому институту.

Например, некоторые из таких платежных посредников конструируют взаимоотношения со своими клиентами таким образом, чтобы отсутствовала прозрачность — за какие услуги принимаются денежные средства от плательщиков. В результате такие платежные посредники могут использоваться для проведения расчетов, запрещенных или ограниченных в России, например, для осуществления интерактивных ставок, минуя центр учета и приема интерактивных ставок.
Вместе с тем, как уже было отмечено выше, платежные посредники выполняют важную функцию по снижению издержек банковской системы России.

В связи с этим предлагается установить требование, что лица, принимающие средства от других лиц для передачи их поставщикам товаров, работ или услуг, в том числе путем осуществления перевода денежных средств через банковские счета или без открытия банковского счета (платежные посредники), должны быть членами саморегулируемой организации (СРО платежных посредников), задачами которой являются обобщение и внедрение лучших практик, а также контроль за их соблюдением. Внедрение механизма контроля через СРО наиболее актуально в настоящее время для платежных агентов.

Данное направление реализации Концепции базируется на Стратегии НПС, согласно п. 8(а) которой Банк России в рамках совершенствования регулирования и правоприменения в НПС должен инициировать применение мер в отношении лиц, не входящих в соответствии с Федеральным законом от 27.06.2011 № 161-ФЗ «О национальной платежной системе» в состав субъектов НПС, но при этом оказывающих платежные услуги и (или) услуги платежной инфраструктуры. Без введения указанных субъектов в систему четких и одновременно гибких правил поведения, обеспечить выполнения данной стратегической задачи будет практически невозможно.

5.2.4. Создание условий для повышения ответственности инфраструктуры оказания платежных услуг в случаях нарушения бесперебойности и безопасности этих услуг.

В настоящее время законодательно предусмотрена прямая ответственность только кредитных организаций перед конечными получателями платежных услуг за бесперебойность и безопасность осуществления переводов денежных средств. Кредитные организации могут привлечь к ответственности, используемую ими платежную инфраструктуру только в порядке регресса.

В целях повышения доверия к системам безналичных расчетов предлагается ввести в законодательство о НПС прямую ответственность организаций платежной инфраструктуры, включая операторов платежной системы, за убытки, причиненные конечному пользователю платежных услуг в случае если бесперебойность и (или) безопасность были нарушены по вине этих организаций платежной инфраструктуры, с одновременной оптимизацией существующих механизмов, например, обеспечительных взносов операторов платежных систем

5.2.5. Выработка предложений по развитию регулирования и инфраструктуры, направленных на противодействие мошенничеству в сфере осуществления платежей (антифродовое регулирование и инфраструктура).

Необходимость выработки комплекса мер антифродового регулирования и формирования соответствующей инфраструктуры неоднократно подчеркивалась в стратегических документах. Согласно п. 10(а) Стратегии НПС Банк России должен содействовать повышению безопасности использования электронных средств платежа, включая противодействие мошенническим операциям и снижение рисков нарушения защиты информации при осуществлении переводов денежных средств. Стратегия НСПК также отнесла мероприятия, необходимые для функционирования системы противодействия мошенничеству при проведении операций с использованием национальных платежных инструментов, к основным направлениям реализации этой стратегии (п.19, а).

В связи с этим необходимо максимально однозначно сформулировать комплекс таких мер, а также конкретные предложения по изменениям законодательства и подзаконных нормативных актов, необходимые для их реализации и внедрения.

В частности, необходимо на законодательном уровне закрепить обязанность операторов платежных систем и операторов электронных денежных средств предоставлять возможность проведения «тестовых» транзакций на сверхмалые суммы без участия владельца платежного инструмента с последующей автоматической отменой транзакции. Это необходимо для предоставления возможности использования механизма верификации права лица, применяющего платежный инструмент, на использование этого инструмента путем введения требования об указании кода, сформированного на основе тестовой транзакции.

Представляется целесообразной разработка и ввод в действие национальных стандартов информационной безопасности и принятие мер по их обязательному использованию участниками рынка, создание независимой системы подтверждения соответствия требованиям национальных стандартов (обязательный внешний технический аудит).

5.2.6. Разработка предложений по регулированию цен на платежные услуги, в том числе связанных с оказанием услуг связи, ЖКХ, обслуживанием счетов, использование которых предусмотрено императивными нормами законодательства Российской Федерации (например, номинальных счетов).

Стоимость услуг по осуществлению платежей влияет не только на развитие самой индустрии платежных услуг, но и на развитие отраслей, в рамках которых используются сервисы платежной индустрии. В связи с этим необходима выработка комплекса мер, направленных на осуществление контроля (в том числе антимонопольного) за применением рыночных цен, а также внедрение механизмов непосредственного регулирования цен платежных услуг, которые существенно влияют на себестоимость иных товаров, работ или услуг, или использование которых обязательно в силу требований законодательства.

В частности, существенное влияние на возможности операторов связи по обеспечению доступа к платежным услугам оказывает стоимость оказания соответствующих услуг для самих операторов связи, то есть стоимость перевода денежных средств клиентами самим операторам связи.
Другим примером, иллюстрирующим необходимость выработки механизма регулирования стоимости платежных услуг, являются случаи, когда без использования соответствующих услуг невозможно осуществление деятельности другими хозяйствующими субъектами, например, случаи, когда расчёты с клиентами невозможны без использования специальных счетов (отдельные счета, номинальные счета и т.п.).

Данное направление развития НПС уже нашло свое отражение в официальных стратегических документах, однако до настоящего времени оно активно не реализуется.

В частности, необходимость разработки оптимальных механизмов формирования цен на платежные услуги предусмотрена п. 13(а) Стратегии НПС.

К сожалению, вопросы выработки подхода к регулированию цен на обязательные платежные услуги не нашли своего отражения в Стратегии НСПК. Вместе с тем, законодательство устанавливает случаи, когда продавцы обязаны использовать платежные инструменты, эмитируемые участниками НСПК. Таким образом, вопросы регулирования цен на услуги как НСПК, так и участников НСПК являются также актуальными.
Подготовленный в рамках реализации данного направления план мероприятий позволит гибко воздействовать на развитие различных сегментов платежных услуг, а также обеспечивать сбалансированность влияния цены платежных услуг на цену товаров, работ или услуг для конечного потребителя.

5.3. В части повышения доступности платежной инфраструктуры и инструментов безналичных расчетов.

Доступность в платежной индустрии означает возможность использования различных платежных инструментов. Использование тех или иных платежных инструментов мотивируется множеством факторов, ключевыми из которых являются удобство, прозрачность отношений между участниками транзакций и безопасность использования.

Удобство платежного инструмента во многом зависит от привычек пользователей, поэтому для развития платежной индустрии необходимо обеспечивать необходимый уровень безопасности и прозрачности отношений именно для инструментов, удобных провайдерам услуг и их потребителям.

Традиционно в России прозрачность отношений во многом определяется степенью их нормативного регулирования, вместе с тем, зарегулированность зачастую препятствует удобству использования платежных инструментов и сервисов. В связи с этим одним из ключевых факторов развития платежной индустрии является баланс между регулированием и свободой использования удобных механизмов и инструментов.

Вопросы повышения доступности платежных инструментов и сервисов отражены в официальных стратегиях достаточно полно (см. п. 9 Стратегии НПС, п. 8, г Стратегии НСПК). В связи с этим в Концепции акцент делается на конкретных шагах по обеспечению реализации данного направления.

5.3.1. Развитие и совершенствование средств доступа к платежным услугам через удобные потребителям каналы (совершенствование регулирования мобильных платежей, развитие почтовых переводов и т.п.).
В действующей в настоящее время системе регулирования центральным звеном оказания этих услуг является кредитные организации. Это с одной стороны обусловлено тем, что участие в проведении расчетов является одной из фундаментальных функций кредитных организаций. С другой стороны, это является важнейшим фактором, препятствующим активному развитию альтернативных каналов проведения платежей. В частности, являясь центральным звеном расчетов, кредитные организации не заинтересованы в развитии альтернативных каналов и инфраструктур осуществления платежей, в том числе и тех, возможность использования которых закреплена законодательно — платежи через операторов связи (почтовой, мобильной и т.п.).

В связи с этим, с целью создания условий для повышения доступности платежных услуг, необходимо выработать комплекс мер, направленных на расширение возможностей оказания платёжных услуг без участия кредитных организаций субъектами, которые уже являются провайдерами этих услуг в соответствии с законодательством Российской Федерации, при обеспечении прозрачности и безопасности осуществления платежей.

В частности, учитывая законодательно установленный статус операторов связи как полноценных субъектов контроля за операциями клиентов, в том числе в части ПОД/ФТ, целесообразно проработать вопрос об установлении в законодательстве возможности, а также порядка проведения платежей на малые суммы (микроплатежей) без участия кредитных организаций с использованием средств, переданных операторам связи за услуги связи. Это позволит ускорить оборот средств, передаваемых клиентам операторам связи и одновременно даст возможность операторам связи предлагать более гибкие тарифы на такие переводы за счет снижения издержек на услуги кредитных организаций.

Данное направление также основано на п. 9 Стратегии НПС и его реализация позволит усилить конкуренцию между различными сегментами платежного рынка, различными платежными инфраструктурами, что обеспечит не только доступность платежных услуг, но и будет способствовать снижению доли затрат на осуществление платежей в цене товаров, работ и услуг для конечного потребителя.

5.3.2. Развитие стандартизации деятельности различных провайдеров платежных услуг и использования различных платежных инструментов.

Это направление во многом пресекается с рассмотренными выше направлениями, касающимися деятельности платежных агентов и банковских платежных агентов. Вместе с тем, здесь речь идет не только о стандартизации в рамках деятельности СРО, но и в рамках государственной стандартизации, осуществляемой, в частности, на базе профильного технического комитета (ТК № 122). Многие инновации (например, мультивалютный «кошелек») могут быть оперативно внедрены через механизмы стандартизации.

Данное направление полностью соответствует Стратегии НПС, согласно п. 18 которой Банк России, считая развитие стандартизации в НПС одной из важнейших задач, должен принимать участие в разработке национальных стандартов при оказании платежных услуг и услуг платежной инфраструктуры с учетом методологии, определенной международным стандартом ISO 200224. Кроме того, п. 13 (г) Стратегии НПС предусматривает, что Банк России должен осуществлять координирующую роль в развитии НПС путем вовлечения в работу технического комитета по стандартизации ТК № 122 «Стандарты финансовых операций» участников рынка платежных услуг и их профессиональных объединений, а также разработчиков и поставщиков программного обеспечения.

С учетом изложенного необходимо создать экспертную основу для выявления и разграничения вопросов, требующих законодательного, подзаконного регулирования или регулирования на уровне стандартов.

5.3.3. Создание условий для улучшения качества платежных услуг, в том числе за счет повышения квалификации работников платежной индустрии согласно утвержденным профессиональным стандартам и потребностям рынка.

Приказом Минтруда России от 31.03.2015 № 204н утвержден профессиональный стандарт «Специалист по платежным системам». Необходимо проведение комплексной работы по разработке учебных и контрольных программ и мероприятий, обеспечивающих внедрение этого стандарта, а также по его совершенствованию и разработке смежных стандартов.

Целесообразно продолжение формирования и внедрение профессиональных стандартов в платежной индустрии и связанных с нею отраслях (например, специалист в сфере информационно-технического обслуживания систем платежей и переводов).

5.3.4. Создание эффективных и гибких механизмов снижения регуляторной нагрузки при внедрении инновационных и (или) специальных инструментов оказания платежных услуг.

Внедрение инноваций в финансовой, в том числе платежной, индустрии зачастую упирается в ограничения законодательства. Данные ограничения формируются, как правило, исходя из существующих на момент установления ограничений моделей взаимодействия участников финансовых рынков, устанавливаются «с запасом», в результате при возникновении новых форматов взаимодействия данные законодательные ограничения становятся препятствием для внедрения инновационных финансовых услуг. В целях стимулирования создания и продвижения инновационных форм, форматов и способов предоставления финансовых, в том числе платежных, услуг целесообразно оптимизировать процесс их взаимодействия с существующими на момент запуска инновационных услуг законодательными требованиями.

В связи с изложенным, предлагается на законодательном уровне предусмотреть возможность проведения финансового эксперимента: правового режима, при котором определенный субъект рынка (участник финансового эксперимента) вправе отступать от действия ограничительных норм законодательства. Предоставить право принятия решения о проведение финансового эксперимента специально созданному Межведомственному координационному Комитету, в состав которого включить представителей органов государственной власти и управления (Банка России, Минфина России, Росфинмониторинга) и ассоциаций участников финансового рынка. Предусмотреть создание при Межведомственном координационном Комитете Экспертного совета, который будет осуществлять предварительный отбор перспективных инновационных проектов оказания финансовых услуг для проведения финансового эксперимента и последующий мониторинг их реализации.
Целесообразно установить предельный срок проведения финансового эксперимента, а также определить закрытый перечень требований, которые подлежат выполнению при проведении любого финансового эксперимента.
По результатам финансового эксперимента его участник представит доклад, который заслушивается на открытом заседании Межведомственного координационного Комитета. По результатам формируются предложения по изменению законодательства и подзаконного регулирования с целью внедрения соответствующих инновационных форм, форматов и способов предоставления финансовых услуг на постоянной основе.
Международный опыт.

Великобритания. Управление по финансовому регулированию и надзору Великобритании объявило о запуске «песочницы» для финтехпроектов. В «песочнице» проекты на стадии тестирования получат консультации экспертов, компания может быть авторизована регулятором, но только с правами тестирования технологии на потенциальной аудитории.
ОАЭ. Комиссией по регулированию рынка финансовых услуг (FSRA) начат проект создания Regulatory Labolatory. RegLab предполагает наличие двух видов лицензии: облегченной для стартапов-участников и полной. В течение двух лет отобранные для участия проекты смогут пользоваться менторской помощью, юридическими консультациями и др. для разработки и тестирования своего финансового продукта.
Австралия. Австралийская комиссия по инвестициям и ценным бумагам (ASIC) создаст стартапам условия для тестирования их продуктов с привлечением реальных пользователей, а гарантию финансовой и информационной безопасности пользователей возьмет на себя. Предусматриваемый срок тестирования — шесть месяцев.

5.4. В части обеспечения комплексности и сбалансированности регулирования в платежной индустрии.

Регулирование различных сегментов платежной индустрии и различных платёжных инструментов чаще всего идет неодинаковыми темпами и с неодинаковой глубиной проработки. Это существенно влияет на прозрачность соответствующих отношений и, соответственно, снижает доступность платежных услуг. Назрела необходимость обеспечения единообразия в терминологии и в подходах к регулированию различных отношений в платежной индустрии.

Принятие законодательства о НПС и развитие платежной индустрии привели к необходимости изменения гражданского законодательства в сфере регулирования счетов и расчетов. Необходимо более четко разграничивать предмет регулирования на уровне ГК РФ, законодательства о НПС, подзаконных нормативных актов, стандартов, устранить существующие противоречия в регулировании.

Вместе с тем, слишком частые изменения законодательства могут существенно осложнить практику использования различных платежных инструментов, поскольку потребуют формирования новой правоприменительной практики. Необходимо выработать более гибкое регулирование платежных отношений на уровне законодательства и подзаконных нормативных актов.

5.4.1. Однозначное разграничение предметов регулирования между реформируемым ГК РФ и законодательством о НПС.
Проводимая в настоящее время реформа гражданского законодательства достигла и положений, регулирующих платежную сферу. В результате возникает риск появления коллизий между ГК РФ, законодательством о НПС, законодательством о ПОД/ФТ.
В связи с этим необходимо проработать вопросы предотвращения возникновения коллизий различных отраслей законодательства, прежде всего гражданского законодательства и законодательства о НПС при оказании платежных услуг, четко разделив вопросы, подлежащие публично-правовому и договорному регулированию.
Работа по разрешению коллизий отраслей законодательства, применимого к платёжной индустрии, должна осуществляться на постоянной основе.

5.4.2. Обеспечение прозрачности и единообразия в регулировании новационных и существующих инструментов, прежде всего, на уровне подзаконных нормативных актов и стандартов (карты, аккредитивы, прямой дебет, кредитовый перевод и т.п.).
Принятием положений законодательства обычно не заканчивается регулирование. Подзаконное регулирование оказывает также определяющие воздействие на развитие платежной индустрии.
В связи с этим необходима организация систематической оценки эффективности правового регулирования платежной индустрии как на законодательном, так и на подзаконном уровне, и выработка на основе этой оценки рекомендаций законодателям, регуляторам и институтам, осуществляюшим стандартизацию деятельности.

1. Обсуждение направлений реализации Концепции в Государственной Думе, в Банке России, профильных органах государственной власти и управления, с участниками рынка платежных услуг и их объединениями.
2. Выработка на основе результатов обсуждений направлений реализации Концепции плана мероприятий («дорожной карты») по реализации Концепции.
3. Подготовка законопроектов и поправок к законопроектам для обсуждения и внесения субъектами законодательной инициативы на рассмотрение Государственной Думы.
4. Обсуждение и подготовка предложений по изменению подзаконных нормативных актов, регулирующих отношения, относящиеся к направлениям реализации Концепции или к плану мероприятий по реализации Концепции.
5. Организация опросов участников рынка, пользователей платежных услуг, органов власти и сотрудников Банка России об эффективности мер, реализуемых в соответствии с Концепцией.
6. Подготовка отчетов о реализации Концепции (не реже, чем 1 раз в 6 месяцев).
7. Утверждение изменений Концепции и плана мероприятий по ее реализации по итогам обсуждения отчетов о реализации Концепции.

8.1. Исключение необходимости повторной (или многократной) идентификации в рамках защищенного периметра ПОД/ФТ.

8.2. Включение в механизм обеспечения следования лучшим практикам (СРО и др.) всех платежных посредников (субъектов, осуществляющих прием средств в пользу третьих лиц).

8.3. Увеличение доли расчетов, осуществляемых безналичным путем, не менее, чем на 25 пп.

8.4. Проведение не менее 5 финансовых экспериментов.